李小林解读国办41号文
整合共享公共资源交易平台的数字化路径与目标
导读：
2019年5月19日，国务院办公厅印发了《深化公共资源交易平台整合共享的指导意见》（【2019】41号 ）（以下简称《指导意见》），《指导意见》作为深化全国公共资源交易平台整合共享的纲领性文件，为深化公共资源交易改革指明了方向。
近期，中国招标投标公共服务平台高级专业顾问、中国招标投标协会副会长李小林对国办41号文《指导意见》做了深度解读，《整合共享公共资源交易平台的数字化路径与目标 》一文从公共资源交易平台体系、供给市场一体公共服务体系、公共资源交易智慧监管体系、市场化和专业化交易服务体系四大方面深入剖析，以期行业同仁能更好地理解《指导意见》的指导方向，共同协力推动“互联网+招标采购”行业领域长足有序的持续发展。
整合共享公共资源
交易平台的数字化路径与目标
2015年以来，国家发展改革委联合国务院有关部门，按照《国务院办公厅关于印发整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》（国办发【2015】63号）（以下简称《工作方案》），制定《公共资源交易平台管理暂行办法》（国家发改委【2016】第39号令），全面启动推进整合规范工程建设招标投标、政府采购、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易等公共资源交易平台。
同时，依据《国务院办公厅关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》（国办发【2015】51号）以及《中共中央办公厅国务院办公厅关于创新政府配置资源方式的指导意见》（【2016】75号），创新公共资源配置方式，依法监督规范公共资源交易秩序，取得了初步成效。
但是，公共资源市场配置机制尚待完善，交易一体化公共服务体系有待健全，传统行政监管分割封闭、缺失和越位干预问题尚未完全解决、市场交易实施主体职责权利虚化和社会监督约束缺失依然并重。传统公共资源交易配置专业精准度低、效率低、成本高等问题只能通过深化改革市场交易机制和创新监管路径，才能获得根本破解。
为此，2019年5月19日，国务院办公厅印发了《深化公共资源交易平台整合共享的指导意见》（【2019】41号 ）。
《指导意见》坚持以新发展理念和高质量发展为指导思想，以供给侧结构性改革为主线，充分运用市场价值规律，融合互联网数字化技术，优化公共资源数字化交易服务，创新公共资源交易在线监管体制和监管方式。提出了当前和今后一段时期，深化公共资源交易平台整合共享的基本原则、主要目标任务和创新优化交易服务和监管体系的可行路径。
我们需要深入系统地学习理解，才能深入推进改革创新实践，才能实现整合共享公共资源交易平台的预期目标：充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，创新完善公共资源市场化配置以及公平竞争交易机制，优化提高公共资源配置效益效率。
协同整合共享公共资源交易平台体系
一、《指导意见》以《工作方案》为基础，突破以往“交易场所物理整合与交易服务管理机构化学整合路径，以及综合监督制约行业监管”的公共资源交易平台的传统监管模式，创新建立了“互联网+”公共资源交易服务与监督的全新模式。通过互联网数字化路径，建设一体互联开放共享市场交易信息公共服务体系，建立大数据智慧行政监督和社会公众协同监督体系以及市场主体诚信自律机制。
《指导意见》按照“应进必进，平台之外无交易”的基本原则，要求2020年全面覆盖并分阶段、分类别整合规范工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等，清单目录范围内各类可市场化配置的公共资源交易，纳入全国公共资源交易平台体系。据此目标，整合规范的主要任务和实现路径可以概括为三个方面：
（一）建立公共资源交易平台分类统一的交易规则和交易服务标准体系。国家和省级人民政府按照整合共享公共资源交易平台基本共性要求，并尊重行业分类差别和专业个性需求，依法规范制定分类统一的基本交易制度规则、交易技术标准和交易数据规范。这是整合共享公共资源交易平台体系的制度基础。
（二）建设公共资源交易平台一体互联电子信息系统。全国各层级公共资源交易平台应当通过建设电子公共服务系统开放对接互联各类电子交易系统和各层级相应行政监管系统，构成全国一体化纵横互联的公共资源交易平台电子信息系统。电子信息系统既是整合共享全国公共资源交易平台，保障公共资源交易要素信息一体畅通流动和公开聚合共享的核心体系，也是实现公共资源交易全流程电子化专业化的技术基础。
电子公共服务系统和行政监督系统可以由各级政府按照公共资源交易和监督的实际需要协同建设运营。不同行政部门的监督系统可以依托公共服务系统联合建设运营，并按行政职能分设通道和窗口，或者按不同层级的行政区域联合建设运营。电子公共服务系统既要为各行业、各专业和各主体电子交易系统和行政监管系统提供互联对接通道与接口，又要为公共资源交易项目要素信息和交易主体资格业绩信用信息，提供一体开放互联和实时公开共享大数据服务。
电子交易系统主要由省市政府组建的公共资源交易服务机构、行业部门以及各类市场主体按照公共资源交易分类标准和全流程电子交易需求，独立建设运营，并通过公共服务系统互联对接的专业电子交易系统。
（三）加强供给公共资源交易平台公共技术和信息服务。提供行业行政监督系统服务窗口和互联通道以及在线大数据智慧检测监督工具；提供跨行业跨区域评审专家库互联网络通道与接口，共享优质专家资源服务；提供专家异地远程选聘和异地在线评审交易公共通道和评审数据服务；提供市场主体网络CA数字身份软证书（去证书物理介质）通用共享和手机移动便捷认证使用服务；提供电子交易系统互联网络通道和市场交易主体唯一集中入网节点与接口服务；提供市场专业交易工具的公共标准集成技术以及市场主体个性便捷移动使用等公共技术服务。
根据《指导意见》的目标要求和实现路径，“到2020年，适合以市场化方式配置的公共资源基本纳入统一的公共资源交易平台体系”。因此，国家和省建立目录清单范围的各类公共资源交易应当全部规范纳入公共资源交易平台体系。也即纳入一个由电子公共服务系统互联对接符合规定标准的各类专业电子交易系统，以及依法规范的交易服务规则、设施与监督体系。各地方政府应当按照本区域公共资源交易结构和规模需求，有序开放接纳和整合规范各类主体建设运营供给，并应当由交易主体依法自主选择使用专业匹配的电子交易系统及其服务要素。
二、优化供给市场一体公共服务体系
唯有建立市场信息一体共享体系，才能支撑建立市场一体开放竞争的法治和信用体系。全国各层级公共资源交易平台需要通过建立电子公共服务系统对接互联市场各类专业电子交易系统和各层级相应行政监管系统，构成全国公共资源交易平台一体互联的电子信息系统。
因此，建设运营供给一体化电子公共服务系统是整合规范公共资源交易平台体系最核心的技术基础设施；是保障公共资源交易市场要素信息一体畅通流动和整合共享的核心枢纽；同时，也是各地方目前整合规范公共资源交易平台最薄弱的基础。因此，迫切需要地方公共资源交易平台服务和管理机构统一公共服务意识，强化公共服务职责定位，优化供给公共信息和技术服务。
建设和优化供给公共资源交易一体化电子公共服务系统，可以有效实现市场信息一体聚合和公开共享，破除传统公共资源交易市场条块分割保护壁垒，从而可以有效促进市场资源要素一体开放流动和公平竞争，实现市场主体资格能力业绩和行为信用客观永久记录、立体聚合共享以及市场自律评价激励约束；可以有效发现、遏制和永久追溯弄虚作假、违法交易和非法干预等行为，从而可以有力推进政府转变职能并实现事中事后在线透明监督，建立政府和社会公众协同立体监督体系，同时，回归确立公共资源市场主体依法自主交易的权利和法律责任约束。
为此，整合规范公共资源交易平台应当立足建立供给市场交易信息一体共享公共服务体系，通过电子公共服务系统开放互联各类符合规定标准的电子交易系统以及行政监督系统。按照市场交易需求和行政监管要求，实时交互和规范共享市场主体资格业绩信用信息和公共资源项目交易信息，满足市场主体及其资源要素自由流动、客观识别以及公正评价的需要；满足公共资源要素跨地区、跨行业和跨平台开放竞争、公平交易和优化配置的需要；满足各类行政监督部门和社会公众突破公共资源交易行为及其电子交易系统所在地域空间和交易时间的限制，按其职责范围依法跨区域协同履行立体聚合监督的需要。
三、创建公共资源交易智慧监管体系
《指导意见》要求：“坚持公开透明，推动公共资源阳光交易。实行公共资源交易全过程信息公开，保证各类交易行为动态留痕、可追溯，大力推进部门协同监管、信用监管和智慧监管”。同时要求，“取消没有法律法规依据的投标报名、招标文件审查、原件核对等事项，以及能够采用承诺制和事中事后监管解决的前置审批或审核环节”。
整合规范公共资源交易平台电子信息系统，建立市场交易信息一体互联与聚合共享体系，必将为政府深化放管服改革，转变监管职能，优化市场营商环境，依法取消交易前置审批核准以及现场旁站监视等传统监管方式，创新公共资源交易事中、事后在线数字智慧监管，提供可行可靠的技术基础。
首先，永久留存电子交易信息，可以永久追溯违法交易行为。电子交易系统通过客观记录、永久留存和不可撤销的公共资源交易全过程数据，可以永久追溯违法违规交易行为，为市场交易与市场监管实现有效分离，实行简政放权，取消事前审批、核准交易监管事项，实行交易事中事后在线检查监督，提高行政监督的规范透明度和效率，减少行政对交易行为的直接干预，提供了切实可行的技术保障。同时将有效推进各类公共资源交易实施主体回归确立依法自主交易的权利和法律责任，有效激发各类市场主体的竞争活力。
其次，有效推进市场信用监管。建立和依托公共资源交易信息一体互联流动和公开共享体系，可以充分发挥社会公众和相关行政监管部门有效协同监督作用，对公共资源交易相关市场主体进行大数据动态分析与立体跟踪监督。这必将强化市场主体的信用与法律责任，有效约束各方交易主体和监督主体严格自律规范。
再次，实现大数据协同智慧监管。充分运用电子公共服务系统整合共享公共资源交易大数据以及云计算技术，可以有效预测、预警、预防并及时发现与协同处置违法交易以及违法监管行为，提高公共资源交易行政监督的前瞻性、针对性、制约性和有效协同性。同时，可以为政府调整产业投资结构、预测规划和布局宏观经济政策、规范市场法治和信用秩序，优化市场营商环境，提供市场大数据智慧服务。
四、建立市场化和专业化交易服务体系
公共资源市场化配置具有双重属性的要求。既应当符合公共资源社会公共属性的统一目标要求，依法监督规范市场公平竞争交易秩序，有效禁止违法交易行为，维护国家和社会公共利益以及市场主体的权利责任；又应当满足公共资源交易项目自然属性的个性目标要求，实现项目使用功能与性能、质量与周期、效益与效率及其物有所值的专业个性需求。整合共享公共资源交易平台应当充分利用互联网连接、融合、透明、协同、共享的特性及其建立的市场交易信息一体互联共享体系，完全能够实现公共资源交易相同社会公共属性和不同专业自然属性的双重要求。
这也是正确认识和有效实施整合共享公共资源交易平台的关键节点、重点和难点。公共资源涵盖类别众多、项目资源特性和需求各异。特别是招标采购非标准定制类工程建设项目，需要使用专业的方法、要素和标准，科学寻源、评价、选择与项目专业个性需求精准匹配的技术经济管理解决方案及其有相应资格能力的交易合作对象。因此必然要求完成招标采购全流程的电子交易系统具有专业化服务能力，并应当按照市场化竞争和专业化分工建设与协同运营服务。
因而，各地方政府不应当统揽建设并指定集中供给电子交易系统。这既是运用市场竞争机制，实现专业、精准优化配置公共资源的基本要求，也是各地方整合共享公共资源交易平台，需要正确把握和稳妥解决这一关系政府与市场二者功能定位边界并因此被社会聚焦关注的经济体制改革难题。
总体来说，政府功能作用主要应当强化供给公共服务和创新行政监管方式，优化市场营商环境，深化完善公共资源市场化配置机制，充分发挥市场配置资源的决定性作用。为此，地方政府及其公共资源交易服务和管理机构应当积极创造条件有序开放公共资源交易服务市场，逐步引入市场主体（社会资本）竞争建设供给电子交易系统以及相关交易服务设施，或者在原有集中建设供给电子交易系统的基础上，加快推进专业交易工具产品的市场化分离运营。政府不宜自行建设和强制集中运营电子交易系统，主要有以下四个原因：
一是各类公共资源交易项目的行业差异性和非标定制类项目专业特性决定，电子交易系统服务模块和专业交易工具应当体现行业差异和项目专业个性定制需求，一个电子交易系统可以设置和集成多个专业模块，但是不能建成仅仅满足简易的交易流程信息系统，从而无法按照项目复杂的专业个性需求，以及科学评价和选择精准匹配的交易方案，由此失去电子交易系统专业服务的本源功能。
同时，传统电子交易系统以监管为中心的多功能混合交易服务，应当逐步转变成为以市场交易需求为中心，推进与交易主体密切关联的交易信息制作与交互的专业交易工具功能，与交易程序信息集成、公开、存储的交易平台综合功能，二者实现第二次网络功能专业分离运行和互联协同服务，同时，推进专业交易工具逐步向市场化、标准化、专业化、个性化和集约化的产品发展。
公共资源交易平台服务机构集中建设运营的电子交易系统，与专业交易工具实现分离运营服务和市场化、产品化发展，能够逐步化解公共资源交易平台服务机构与市场主体分别建设运营电子交易系统之间的矛盾，满足二者各自的市场定位目标；满足市场交易主体专业个性和便捷的交易服务需求；适应招标采购代理机构小型、分散、一次、流动的服务业态结构。
二是唯有鼓励电子交易系统实行市场化公平竞争，才能不断满足公共资源交易规模持续增长和专业化、柔性化、个性化和精准化交易服务持续提升的需求。
三是必须维护公共资源交易主体的权利和责任，特别应当保障企业交易主体按照企业供应链管理要求与项目专业个性需求，依法自行建设或者自主选择匹配的专业电子交易系统及其相应服务，首先从省内跨区域选择电子交易系统开始，由此真正维护和约束市场交易主体的权利责任，并有效提升公共资源交易配置的效率效益。
四是实践证明，政府自行建设和强制指定使用电子交易系统，由于缺乏有效激励机制以及持续优化提升电子交易系统服务功能效率的动力以及资源保障能力，因而往往无法满足上述交易服务需求，既会损害市场交易主体特别是企业自主交易的权利；又会浪费社会化电子交易系统和交易服务设施等可以共享的资源；同时，也不符合政府放管服改革要求。
为此，《指导意见》以及国务院有关部委关于整合规范公共资源交易平台、推进“互联网+”行动以及推行电子招标投标等一系列政策，分别明确要求：“按照市场化、专业化和集约化方向建设运营和推广电子招标投标”。“鼓励电子交易系统市场化竞争，各地不得限制和排斥市场主体依法建设运营和对接电子交易系统”。“中央管理企业电子招标采购交易系统应当通过国家电子招标投标公共服务系统有序纳入公共资源交易平台”。同时，“鼓励同一省域内市场主体跨地市自主选择平台进行公共资源交易”。
我们应当以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照党的十九大和十九届二中、三中全会精神，坚持以供给侧结构性改革为主线，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用。按照新发展理念和高质量发展定位，正确认识和深化落实公共资源交易平台整合共享的目标要求和创新数字化实现路径。整合共享公共资源交易平台是一个庞大复杂的社会系统工程，也是全面整合、渐进规范和深化改革的推进过程。政府、企业与社会需要形成共识并协同推进，市场机制与行政手段需要相互联动互补；顶层制度设计与低层基础标准需要相互结合。
同时，规范整合共享公共资源交易平台应当融合互联网思维和技术，坚持同时供给满足双重需求服务。既要立足整合共享市场信息公共服务与运用大数据在线规范监督市场交易秩序；又要满足供给和不断优化专业个性、精准和价值的交易服务。由此持续激发市场主体竞争活力和创新动力，并强化市场主体法律信用责任约束力；创新构建政府数字智慧协同监管体系，依法规范市场公平竞争交易秩序。优化提高公共资源市场配置效率效益，助力推动高质量发展。